BDO-Gemeindetagung: Sparen als Chance

BDO-Gemeindetagung: Sparen als Chance

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Der Spardruck steigt Jahr für Jahr – und das bei immer höheren Erwartungen der Bevölkerung. Sparprogramme sind im Parlament und der Verwaltung genauso unbeliebt wie unausweichlich. Wie eine Sparübung dennoch gelingen und sogar mit zusätzlichen Investitionen verbunden sein kann, hat die Stadt Chur in den vergangenen Jahren bewiesen.

Sparschwein: Spardruck in Gemeinden
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Beim Sparen geht es nicht nur darum, kein Geld auszugeben. Sparübungen bieten auch die Möglichkeit, Bestehendes zu hinterfragen.

«Eine alte volkswirtschaftliche Regel besagt, dass in guten Zeiten gespart werden muss», betonte Sandro Fuchs, Leiter des Zentrums für öffentliches Finanzmanagement an der ZHAW, an der diesjährigen BDO-Gemeindetagung. Die vielen kürzlich abgeschlossenen und noch laufenden Sparprogramme landauf, landab zeigten allerdings, dass diese Regel nicht wirklich befolgt werde. «Nach Schätzungen diverser Gemeindeämter sind bis zu 50 Prozent aller Schweizer Gemeinden mit strukturellen Herausforderungen bei den öffentlichen Finanzen konfrontiert.»

Ausgaben wachsen vor allem in drei Bereichen

Bildung, Gesundheit und soziale Sicherheit sind die drei staatlichen Leistungsbereiche, die besonders zum Ausgabenwachstum beitragen. «Diese drei Gebiete sind stark vom demografischen Wandel betroffen. Sie verdrängen zunehmend andere Ausgaben- und Aufgabenbereiche», so Fuchs. Die Kosten seien auf Kantons- und Gemeindeebene markant angestiegen, sodass die drei Themen heute für fast zwei Drittel aller Ausgaben verantwortlich seien.

Fuchs betont aber auch, dass sie nicht einfach so wachsen: «Dahinter stehen politische Entscheide, die Bereiche Bildung, Gesundheit und soziale Sicherheit zu fördern oder an anderen Orten zu kürzen. Wenn das so weitergeht, müssen wir uns aber ernsthaft fragen, wie das etwa im Jahr 2045 aussehen wird.»

Steuerliches Klumpenrisiko

Neben den steigenden Ausgaben sind Gemeinden auch mit finanziellen respektive fiskalischen Risiken konfrontiert. Fuchs verweist dabei etwa auf die Abhängigkeit von Klumpensteuerzahlern, die den Gemeinden immer wieder Sorgen bereitet. «Diese Erfahrung machte die Stadt Zürich in der Finanzkrise. Sie musste spüren, dass der Bankensektor nicht nur eine Chance, sondern eben auch ein Klumpenrisiko sein kann, wenn das Steuersubstrat wegen eines äusseren Ereignisses plötzlich substanziell sinkt.»

Sofortige Senkung der Ausgaben

Ähnliches erlebte die Stadt Chur vor zehn Jahren. Damals brachte die Finanzlage die Stadt ziemlich ins Schwitzen: «Der Finanzmarkt der Stadt Chur war durch Steuerreformen und die Abwanderung von wichtigen Unternehmen geprägt», erklärt Urs Marti (FDP), der seit 2013 Stadtpräsident ist. Das Steuersubstrat sei innert kürzester Zeit von 40 Millionen Franken Unternehmenssteuern auf rund 15 Millionen gesunken – von vernachlässigbaren Schwankungen kann dabei längst nicht mehr die Rede sein.

«Die Stadt reagierte mit dem sofortigen Herunterfahren der Investitionen. Damit ist aber selbstverständlich noch nicht gespart, nur aufgeschoben.» Solche Massnahmen seien der einfachste Weg, schnell zu handeln. Doch wirklich viel angepackt habe man damit noch nicht, gibt Marti zu bedenken.

Zitrone schon ausgepresst?

Das erste Sparpaket nahm die Stadt Chur im Jahr 2010 – noch lange vor Urs Martis Amtsantritt – in Angriff. Dabei wurden allerdings keine klaren Sparvorgaben definiert. «Der Auftrag lautete lediglich, der Stadtrat solle bitte die Rechnung ins Lot bringen.» Wie bei Sparprojekten üblich, war die Abwehrhaltung auch in Chur gross. Die Reaktionen sind immer etwa die gleichen: Stimmen wie «die Zitrone ist ausgepresst», «wir haben doch schon so viel gemacht» oder «das ist nicht so einfach» dürften fast jeder Gemeinde im Zusammenhang mit Sparplänen bekannt vorkommen.

Ohne quantitative Vorgabe und mit Schwierigkeiten, im Parlament einen gemeinsamen Nenner für Sparvorschläge zu finden, verlief das erste Churer Sparpaket nicht wie erhofft. «Die Übung ist im Wesentlichen erfolglos geblieben», fasst Marti zusammen (siehe Box «Wieso scheitern Sparprogramme?»). Als 2012 wieder Wahlen anstanden, trat Marti, damals als Treuhänder tätig, ebenfalls an – mit dem Wahlkampfversprechen, die Finanzlage der Stadt Chur in Ordnung zu bringen.

Einer muss den Kopf hinhalten

Noch vor Amtsantritt hatte die Geschäftsprüfungskommission ein neues Sparpaket mit einem klaren Sparziel von fünf Prozent des finanzwirksamen Aufwands in Auftrag gegeben. «Nach den Erfahrungen der ersten Sparübung wollten Parlament und Kommission der Exekutive klare Vorgaben machen.» Die fünf Prozent entsprachen etwa zehn Millionen Franken, die eingespart werden sollten. «Ein ehrgeiziges Ziel», fand auch der neu gewählte Stadtpräsident.

Nach dem Amtsantritt Anfang 2013 erarbeitete der neu zusammengesetzte Stadtrat umgehend ein Sparpaket und legte dieses bereits im Herbst 2013 dem Parlament vor. In dieser Phase waren für Marti verschiedene Aspekte zentral:

  • Legitimation und Verbindlichkeit

Für den neu gewählten Stadtpräsidenten war klar, dass der Sparauftrag ausgeführt werden musste. Trotzdem waren für ihn die Frage der Legitimation
sowie die Verbindlichkeit wichtig: «Wir mussten ohne Wenn und Aber verdeutlichen, dass wir diesen Auftrag nicht nur gefasst haben, sondern diesen auch erfüllen wollten.» Schliesslich habe das Parlament, ein demokratisches Gremium, dem Stadtrat diese Sparübung übertragen.

«Ich habe mir viel Ärger vom Leib gehalten, weil ich klar gemacht habe: Wir packen das an. Das ist unser Auftrag.» Insbesondere im Umgang mit kritischen Stimmen sei zentral gewesen, dass es nie um die Frage, ob man sparen wolle, sondern immer nur um das «wie» ging.

  • Wo ist man frei, wo gebunden?

Um konkrete Sparüberlegungen vornehmen zu können, tauchte der Stadtrat als erstes in den «Gesetzesdschungel der drei Staatsebenen» ein und prüfte, wo er sich in finanzieller Hinsicht frei bewegen konnte. «Es stellte sich heraus, dass wir lediglich bei etwa 30 Prozent der Ausgaben frei waren. Gebunden heisst aber nicht unveränderbar», betont Marti. Wenn etwas durch übergeordnete Gesetzgebung oder Volksentscheide vorgegeben sei, heisse das nicht zwingend, dass man diese Fragen nicht erneut aufwerfen und allenfalls Gesetzesänderungen anstreben könne.

  • Zuständigkeiten

Martis Devise war, nicht nur die Sparpotenziale aufzuzeigen, sondern auch stets festzulegen, in wessen Zuständigkeit die entsprechenden Massnahmen fallen. «Wo der Stadtrat zuständig ist, liegt es in unserer Kompetenz. Da wollen wir auch eine Vorbildfunktion einnehmen.» Die Stunde der Wahrheit komme aber, wenn das Parlament zuständig sei. «Das Parlament kann nicht nur den Auftrag zum Sparen geben, es muss in gewissen Belangen auch mitentscheiden und die Verantwortung für seinen eigenen Auftrag übernehmen», ist Marti überzeugt.

  • Kommunikation

Der frisch gewählte Stadtpräsident merkte schnell, wie wichtig die Kommunikation in diesem jahrelangen Projekt sein wird. «Man stelle sich vor, da kommt ein neuer Stadtpräsident und stellt sofort alles für seine Sparpläne auf den Kopf. Es war für das Projekt essenziell, wie ich, der die ganze Sache führen sollte, von der Bevölkerung wahrgenommen wurde.»

Hört man, wie der bodenständige «Stapi» am Rednerpult über seine Erfahrungen berichtet, kann man sich sofort vorstellen, wie er sich an den Informationsveranstaltungen in Chur vor die Bürger stellte und ihnen Rede und Antwort stand. Marti wollte – im Sinne seiner Verbindlichkeitsüberlegungen – zum einen verdeutlichen, dass es sich um einen Auftrag handelte, den er umzusetzen gedachte. Seine Devise war: «Don't fight the mission.» Zum anderen ging es darum, transparent über die Sparpläne zu sprechen und den Betroffenen damit auch gewisse Ängste zu nehmen.

Rückblickend betont Marti, wie wichtig dieser Schritt zu Beginn des Sparprogramms gewesen sei: «Die Informationsveranstaltungen haben stark dazu beigetragen, dass ein Commitment entstanden ist, dass unsere Pläne als gemeinsame Aufgabe wahrgenommen und wir nicht als Gegner, sondern als Partner wahrgenommen wurden. Als Partner, welche die Stadtfinanzen in Ordnung bringen werden.» (...)

Wieso scheitern Sparprogramme?

Sparübungen sind aus verschiedensten Gründen schwierige Projekte: Unterschiedliche Anspruchsgruppen, divergierende Ansichten darüber, wie man «richtig» spart, grosse Unsicherheiten etwa bei Gemeindemitarbeitern oder anstehende Wahlkampf-Phasen sind nur einige Stichworte, mit denen Pirmin Marbacher, Leiter öffentliche Verwaltungen Zentralschweiz bei der BDO AG, die Komplexität von Sparprogrammen aufzeigt. Er betont zudem, dass man Sparprojekte nur bis zu einem gewissen Punkt aktiv mitgestalten könne. «Sie können planen, Vorschläge erarbeiten, Massnahmen auflisten, doch irgendwann beginnt der politische Prozess.» Häufig komme es ganz anders als geplant. Auf die Vorbereitungsphase solle deshalb ein besonderes Augenmerk gelegt werden.

Im Vorfeld der BDO-Gemeindetagung hat Marbacher eine Umfrage bei diversen Gemeinden gestartet. Er wollte herausfinden, weshalb Sparprojekte scheitern. Die meisten Nennungen in der Umfrage waren:

  • Fehlende Akzeptanz im Gemeinderat
  • Fehlende oder mangelnde Zielsetzung
  • Dringlichkeit nicht mehr gegeben
  • Kommunikation mangelhaft
  • Fehlende oder ungenügende Einbindung von Anspruchsgruppen
  • Mangelnde Ressourcen

Als zentrale Voraussetzung für jede Sparübung hebt Marbacher das Commitment der Verantwortlichen hervor. Bevor es losgehen kann, sollte zudem die Frage aufgeworfen werden, ob generelle Sparziele – beispielsweise ein gewisser Prozentsatz – wirklich sinnvoll sind. Marbacher plädiert für eine fundierte Leistungs- und Strukturüberprüfung: «Man sollte genau prüfen, wie die Gemeinde organisiert ist, welche Leistungen wie angeboten werden und wo es wirklich Potenzial gibt, etwas anders zu machen.» In einer ersten Phase gelte es herauszufinden, was für die spezifische Konstellation der Gemeinde und das konkrete Ziel das erfolgsversprechendste Vorgehen ist.

Für Marbacher sind unter anderem die folgenden Voraussetzungen entscheidend für den Erfolg von Sparprojekten:

  • ein klares Konzept,
  • die Analyse des Finanzhaushalts zur Definition einer Zielgrösse,
  • der Einbezug von Betroffenen, indem sie zu Beteiligten gemacht werden,
  • ein Massnahmenkatalog,
  • das Beweisen von Mut, indem nicht nur entschieden, sondern auch umgesetzt wird, sowie
  • die Information und Kommunikation.

Die Erfahrungen in der Stadt Chur zeichnen ein sehr ähnliches Bild. (nsi)

Autoren

Nadine Siegle
Stv. Chefredaktorin Kommunalmagazin

Nadine Siegle hat an der Universität Zürich Rechtswissenschaft studiert und 2013 abgeschlossen. Seit September 2016 ist sie stellvertretende Chefredaktorin beim Kommunalmagazin. Sie interessiert sich besonders für Themen der Nachhaltigkeit und Digitalisierung sowie für den sozialen Wandel.