Fatales Rechtsvakuum

Fatales Rechtsvakuum

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Teaserbild-Quelle: Bild: swiss-image.ch/Christof Sonderegger

Von Urs Rüttimann

Die hauchdünne Annahme der Zweitwohnungsinitiative traf die Bauunternehmen der Gebirgskantone hart. Unmittelbar danach folgte ein zweiter Schlag: Bundesrätin Doris Leuthard verkündete, der neue Verfassungsartikel, welcher in einer Gemeinde die Zweitwohnungen auf 20 Prozent des ­Gesamtbestandes beschränkt, gelte ab ­sofort. Dies, obschon die Initianten in ihrem Gesetzesvorschlag explizit vom 1. Januar 2013 sprechen. Zusätzlich setzte Leuthard mit der Empfehlung, ­laufende Baugesuche seien zu sistieren, noch eins oben drauf. Das heisst: Falls Gemeinden trotzdem Bewilligungen erteilen, könnten diese je nach Umsetzung der Initiative hinfällig werden.

Entgegen dieser bundesrätlichen Weisung wollen die betroffenen Kantone den Initiativtext dahingehend auslegen, dass Baubewilligungen noch bis Ende 2012 nach altem Recht erteilt ­werden können. Das würde der Baubranche Luft verschaffen. «Im Moment aber sind wir brutal ­verunsichert», erklärt Fabio Bianchi, ­Geschäftsführer des Bauunternehmens A. Bianchi AG in Obersaxen GR. Er hat sich dieses Jahr nochmals entschlossen, sich auf den Zweitwohnungsbau zu konzentrieren. Doch bislang konnte er keine Aufträge akquirieren. «Wegen der unklaren Rechtslage warten die Gemeinden noch zu, Baubewilligungen zu erteilen.»

Dabei wurden die Behörden von Tourismusgemeinden im Vorfeld der Zweitwohnungsinitiative förmlich von Gesuchen überschwemmt, wie die Daten des Infocenters von Docu Media belegen. So verdoppelte sich im 1. Quartal 2012 gegenüber dem vorangegangenen Quartal die Zahl der Baugesuche in Graubünden, und die geplante Bausumme schnellte um 65% hoch. Ebenso kam es in anderen ländlich-gebirgigen Kantonen zu Verzerrungen, beispielsweise in  Appenzell Innerrhoden (Gesuche: +55,1%; Bausumme: +289%), Jura (+42,2%; +152,4%), Uri (+45,8%; +125,7%) und Wallis (+38%; +39,4%). Entsprechend wurden in der Gemeinde Obersaxen die meisten Baugesuche im März eingereicht. «Da in den Wintermonaten nur beschränkt gebaut werden kann, nutzt man diese Zeit, um die Projekte auszuarbeiten. Die Bewilligungen treffen entsprechend meistens auf Beginn der Bausaison Anfang Mai ein», führt ­Bauunternehmer Bianchi aus. Folglich ist praktisch das gesamte diesjährige Bauvolumen von der Rechtsunsicherheit betroffen.

Gesetzlose Situation

Im Bündner Oberland ist die Dichte der Bau­unternehmen hoch. In den vergangenen Jahren konnten die Firmen zudem an Personal zulegen. «Für die kommenden zwei Jahre erwarte ich hingegen das Schlimmste, weil die Vorschriften zum Zweitwohnungsbau noch nicht ausgearbeitet sind», sagt Bianchi, der zu einem Drittel in ­diesem Segment engagiert ist. Zusammen mit der Schwesterfirma beschäftigt die A. Bianchi AG 100 Arbeiter. «Die Rechnung, wie viele Leute wir entlassen müssen, falls die Baugesuche ­tatsächlich sistiert werden, haben wir bis jetzt ­hinausgezögert.» Wird keine Übergangszeit ­gewährt, müssen Fabio Bianchi und andere Geschäftsführer in den nächsten zwei Jahren das Unternehmen einer schmerzhaften Strukturbereinigung unterziehen.

Blauäugig war Bianchi keineswegs. Der Initia­tive hatte er im Vorfeld der Abstimmung gute Chancen eingeräumt. «Wir rechneten aber noch bis Ende 2013 mit Bewilligungen, die allenfalls bis 2014 verlängert worden wären.» In dieser Übergangzeit hätte er seine Geschäftsstrategie anpassen und überzählige Mitarbeiter frühzeitig darüber informieren können. «Die momentane Ausgangslage ist eine Katastrophe», sagt er enttäuscht. Zudem verwundert es ihn, dass nach der Abstimmung nur Verantwortliche von Baufirmen auf die schwierige Zukunft hingewiesen haben: «In unserer Gemeinde leben viele Handwerker, etwa Schreiner, Sanitärinstallateure, Plattenleger und Heizungs- und Elektromonteure. Sie sind teilweise zu 90 Prozent vom Zweitwohnungsbau abhängig.

Vom forschen Vorgehen der Bundesrätin Doris Leuthard betroffen ist auch das Immobilienunternehmen Rainford Property Developers. Am 14. März, also just drei Tage nach der Abstimmung, reichte dieses in Crans-Montana noch ein Baugesuch für das Appartementdorf «Hameau du Golf» mit 32 luxuriösen Wohnungen für 25 Millionen Franken ein. «Die Ankündigung der Bundesrätin hat ­einen Streit entfacht und viel Stress verursacht», sagt Patrick Polli, Inhaber und Direktor der Rainford Group AG. Seiner Ansicht nach ist das Vor­gehen des Bundes nicht rechtskonform. Zudem torpediere es den künftigen Tourismusbau, der sonst schon aus der geordneten Bahn geworfen worden sei: «Die kommunalen Behörden sind durch die grosse Zahl der Baugesuche überfordert.»

Zudem verweist der Mitinhaber des Architekturbüros Cittolin & Polli AG, welches das «Hameau du Golf» geplant hat, darauf hin, dass ihr Geschäftssegment bereits an Überhitzung leidet: «In den nächsten drei Jahren fällt enorm viel ­Arbeit an; danach wird ein wirtschaftlich kata­strophaler Einbruch erfolgen.» 15 Jahre lang konzentrierte sich Cittolin & Polli auf Architektur, die mit der ­Alpenwelt korrespondiert. Die Inhaber des Büros suchen schon jetzt nach einer Alternative. Voraussichtlich wollen sie die traditionellen ­Materialien und Formen der Bergregionen auf den urbanen Kontext übertragen.

«Juristische Kapriolen sind Gift»

Allein im Bauhauptgewerbe des Kantons Graubünden werden 700 Arbeitsplätze verloren gehen, schätzt Andreas Felix, ­Geschäftsführer des Graubündnerischen Baumeisterverbands (GBV). Das würde 12 Prozent der 5800 Arbeiter im Bauhauptgewerbe (Hochsaison 2011) betreffen. «Man muss kein Prophet sein, um zu sagen, dass im gesamten Bündner Baugewerbe gut 2000 Stellen gefährdet sind.» Für die ganze Schweiz rechnet der Schweizerische Baumeisterverband (SBV) gar mit 10 000 akut gefährdeten Stellen. Verärgert teilte der Verband deshalb vor kurzem mit: «Die juristischen Kapriolen im Bundeshaus sind Gift.»

In Berggemeinden mit starkem Tourismus erwirtschaften gemäss GBV die ­lokalen Baufirmen bis zur Hälfte des Umsatzes im Zweitwohnungsbau. «Einzelne Firmen werden dort vermutlich um ihre Existenz gebracht oder müssen sich massiv verkleinern», sagt Felix und empfiehlt  ­Partnerschaften mit anderen ­Firmen oder die Suche nach neuen Schwerpunkten. «Doch die Strategie so kurzfristig zu ­ändern und sich das dazu erforderliche Know-how anzueignen, ist ein schwieriges Unterfangen.» Zudem lässt sich nicht wegdiskutieren, dass das bündnerische Bauhauptgewerbe 2011 im Zweitwohnungsbau für 120 Millionen Franken Aufträge erhielt, bei einem ­Gesamtvolumen von 1,06 Milliarden Franken, das je zur Hälfte dem Hoch- und Tiefbau entstammt. Zusammen mit dem Baunebengewerbe generierte der Zweitwohnungsbau 2011 schätzungsweise 360 Millionen Franken Bauvolumen im Kanton.

Unnötig gebeutelte Bergregion

«2013 wird das Bauvolumen deutlich einbrechen; 2012 erwarten wir noch ein passables Jahr, da zumindest noch die bis am 11. März bewilligten oder eingereichten Baugesuche anstehen», beurteilt Andreas Felix die momentane ­Ausgangslage. Für ihn ist deshalb klar: Baubewilligungen sollen nach dem Wortlaut der Initianten noch bis Ende dieses Jahres eingereicht werden können. «So wird die Härte der Initiative ­abgefedert und der Volkswille umgesetzt.» Zudem fordert er vom Bundesrat eine Abkehr von der eingeschlagenen ­rigorosen Linie: «Dafür, dass eine Behörde Baugesuche für unbestimmte Zeit sistiert, existiert keine Rechtsgrundlage.» Seiner Ansicht nach ist es ein ­Desaster, dass Baufirmen existenziell gefährdet sind, nur weil möglicherweise vorschnell Baugesuche aufgeschoben wurden: «Das ist volkswirtschaftlich absolut nicht vertretbar.»

Die Kettenreaktion, in aller Kürze, ist folgende: Die Gemeinde verliert an Steuereinnahmen, im Dorfladen und der ­Bäckerei wird weniger eingekauft, die Dorfschule hat immer weniger Kinder. Für den betroffenen Ort wird es so immer schwieriger, sich seine lebenswichtige Infrastruktur zu erhalten. «Wenn das Einkommen nicht mehr vor Ort erzielt werden kann, werden Familien letztlich gezwungen sein, aus einem Gebirgstal abzuwandern», befürchtet Felix. Dass strukturschwache Gebirgstäler möglichst keine Arbeitsplätze verlieren, ist dem GBV wichtig. Von einem Verlust betroffen sind nicht nur dünn bevölkerte Talschaften, sondern beispielsweise auch das touristisch stark genutzte Oberengadin. 50 Prozent der ­Stellen im Bau würden verloren gehen, sagt ein Unternehmer dieser Region, der nicht namentlich genannt werden will.  

Warnung vor Dominoeffekt

«Überlegungen, die nur das Bauhaupt- und -nebengewerbe umfassen, greifen zu kurz», ist ­Fadri Ramming überzeugt. Der Geschäftsführer der Regierungskonferenz der Gebirgskantone (RKGK) befürchtet vielmehr einen Dominoeffekt, der den Tourismus und noch weitere Wirtschaftszweige erfasst und die Berggebiete auf lange Sicht um Milliardenbeträge bringt. Als Beispiel nennt er eine grössere Klinik, die in einer Berggemeinde medizinische Leistungen und Kuren anbietet und ihre notwendige Sanierung nicht mehr querfinanzieren kann. «Falls die Klinik ­ihren Betrieb nicht mehr aufrechterhalten kann, gehen auch im Gesundheitsbereich Stellen verloren.»

Ein Rattenschwanz von Folgen könnte gemäss Ramming auch die Aufspaltung des Immobilienmarktes in einen Erst- und Zweitwohnungsmarkt zur Folge haben, der bis auf den Finanzhaushalt einer ­Gemeinde durchdrückt. Werden Erstwohnungen, die nach altem Recht keine Auflagen ­hatten, in ihrer Nutzung plötzlich eingeschränkt, wird ihr Wert massiv vermindert. Das wiederum hat Folgen auf den Wert der Immobilie, da die Banken die Hypotheken überprüfen und allenfalls reduzieren werden. Einheimische Hauseigen­tümer kann dies in Liquiditätsengpässe bringen. Zusätzlich verlangt der zweigeteilte Markt nach einer differenzierten Bewertung respektive Neuschätzung. Damit werden sich auch die Einnahmen der öffentlichen Hand reduzieren. Wie weit diese Befürchtungen eintreffen, hängt stark davon ab, wie in den nächsten zwei Jahren der Gesetzesvorschlag des Initiativtextes umge­setzt wird.

Seit Anfang Mai befasst sich eine vielseitig zusammengesetzte Arbeitsgruppe ­damit; zusätzlich werden Expertenmeinungen verschiedener Fachgebiete eingeholt. «Wir wollen einen eng eingegrenzten Zweitwohnungsbegriff, um fatale volkswirtschaftliche Auswirkungen einzudämmen», sagt Ramming. «Er soll sich auf touristisch nicht selbst genutzte Wohnungen beschränken und Ausnahmen pragmatisch zulassen».  Aus volkswirtschaftlichen Gründen mahnt Ramming zu Augenmass: «Die Initian­ten wollten einen weiteren Bodenverschleiss durch neue Zweitwohnungen verhindern, was es zu akzeptieren gilt. Sie wollten aber nicht eine Wertvernichtung, sonst hätten sie eine derartig einschneidende Konsequenz transparent darlegen müssen.»

Umsetzbarkeit wird bezweifelt

Eine vergleichbare Ansicht vertritt auch der SBV. In seinen Ausführungen spricht er sich für eine klare Unterscheidung von rein privat benutzten und kommerziellen Zweitwohnungen aus. Werden Ferienwohnungen mindestens 75 Tage an Touristen vermietet, sollen sie aufgrund ihrer Wertschöpfung nicht unter die Kategorie Zweitwohnung fallen. Ebenso sollen Wohnungen von Einheimischen, die an die Kinder vererbt werden, nicht zu Zweitwohnungen werden, auch wenn diese das Haus nicht dauernd bewohnen.

Politikexperten bezweifeln, ob die ­Initiative überhaupt sauber umsetzbar ist. Zwar hat das Volk, vorab in den vergangenen zwei Jahrzehnten, immer mehr ­Initiativen gutgeheissen. Doch erwiesen sie sich oft als Rohrkrepierer, da ihre Rechtssetzung an der Realität scheiterte. ­Adrian Vatter, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, analysierte zusammen mit Bettina Stauffer ­solche in der Umsetzung gescheiterte ­Initiativen, darunter die Rothenthurm-Initiative (1987), die Alpeninitiative (1994) und die Verwahrungsinitiative (2004). Die Zweitwohnungsinitiative ­erfülle – mit Ausnahme der Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht – sämtliche ­Kriterien, die in der Vergangenheit für die Nichtumsetzung des Volkswillens ­gesorgt haben, schreiben die beiden ­Autoren in der «Neuen Zürcher Zeitung». Solche ­Kriterien sind: deutliche Ablehnung der Initiative durch das Parlament, knappe Zustimmung durch das Volk, ­Unklarheiten bei zentralen ­Begriffen und hohe Umsetzungskosten.

«Volksentscheide stossen in der Umsetzung dann auf Schwierigkeiten, wenn es einen institutionell gut verankerten, verweigerungsfähigen ­Akteur gibt», ergänzt Politanalyst Claude Longchamp, «denn die politischen Wünsche der Ini­tianten müssen auch den Vollzugsprozess be­stehen.» Auf diese Hürde, so Longchamp, sollten sich Initianten, die in jüngster Zeit ­zunehmend erfolgreicher agieren, gleich zu ­Beginn einstellen.

Lesen Sie hier, wie National- und Ständeräte die Lage einschätzen.