Ruf nach einer Regulierungsbremse

Ruf nach einer Regulierungsbremse

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Stopp den Regulierungen

Die Regulierungsdichte nimmt in der Schweiz weiter zu. Das Mass des Erträglichen sei längst überschritten, kritisiert Infra-Suisse-Präsident Urs Hany. Der Unmut wächst nicht nur bei den Unternehmen, sondern auch bei den öffentlichen Bauherren und Verwaltungen. Das zeigte sich am Branchentreffen des Infrastrukturbaus.

Infrastruktur Schiene
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Die Schweiz hat in den letzten Jahren wichtige Weichen in der Infrastrukturpolitik gestellt, doch die Vielzahl von Regelungen macht der Branche zu schaffen.

Alle waren sich an der Infra-Tagung einig: Die Regulierungsflut muss eingedämmt werden. Für das Bauen, diesen hochgradig arbeitsteiligen Prozess, seien Regeln unabdingbar, doch die Regulierungsdichte habe für manche «das Mass des Erträglichen längst überschritten», erklärte Urs Hany, Präsident von Infra Suisse. «Zudem werden wir Bauleute ständig und überall von verschiedensten Instanzen kontrolliert, auditiert und zertifiziert.»

Ins gleiche Horn stiess Toni Eder, Generalsekretär des eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek). Die vielen Gesetze, Regeln und Normen, die von Behörden, Verbänden und Unternehmen bestimmt werden, machten den Infrastrukturbauern zu schaffen.

Milliardenkosten für Wirtschaft

Sie gewährleisteten zwar Berechenbarkeit und Rechtssicherheit. In vielen Bereichen brauche es inzwischen aber hochspezialisiertes Wissen, um sich im Regel-Dschungel zurechtzufinden und nur schon Verfahrensfehler zu vermeiden.

Auch Pierre Broye machte sich dafür stark, Regeln zu vereinfachen, zu koordinieren und zu harmonisieren. Er ist Vorsitzender der Koordinationskonferenz der Bau- und Liegenschaftsorgane der öffentlichen Bauherren (KBOB), und Direktor des Bundesamts für Bauten und Logistik. Dichte und Vielfalt von Regelungen im Baubereich seien für Bauherren, Planer und Bauunternehmen ein Problem. «Es ist schwierig bis unmöglich, alle Gesetze, Verordnungen, Weisungen, Empfehlungen, Richtlinien, Normen und Standards im Baubereich angemessen zu berücksichtigen», erklärte Broye.

Infra-Suisse-Geschäftsführer Matthias Forster forderte an der Tagung im Kultur- und Kongresszentrum Luzern eine Regulierungsbremse nach dem Beispiel der Schuldenbremse in der Finanzpolitik. Die Überreglementierung schade den Schweizer Unternehmen. Laut einem Bericht des Bundesrats koste sie die Wirtschaft jährlich 10 Milliarden Franken. Der Schweizerische Gewerbeverband sei sogar auf 50 Milliarden Franken gekommen. «Die Wahrheit dürfte in der Mitte liegen», meinte Forster.

Die Wirtschaftsverbände und alle bürgerlichen Parteien haben sich den Kampf gegen die Regulierungsflut und Bürokratisierung auf die Fahne geschrieben. Sie haben zusammen nicht wenig Einfluss auf die politischen Entscheide in der Schweiz. Doch die Forderung nach weniger Regulierung bleibt oft nicht mehr als ein Lippenbekenntnis. Das Bundesrecht
wächst jedes Jahr um mehrere tausend Seiten. Die Schweiz hat deshalb im internationalen Vergleich deutlich an Terrain verloren, was die Regulierungsdichte und Bürokratie anbelangt. Forster: «Das schmerzt – schliesslich geht es um die Wettbewerbsfähigkeit unseres Landes.»

«Der Teufel steckt im Vollzug»

Dabei ist das Bauen besonders stark reguliert. Dem Staat allein die Schuld dafür in die Schuhe zu schieben, wäre aber für den Infra-Suisse-Geschäftsführer falsch. Von den rund 400 000 Artikeln, die der Baubranche vorschreiben, wie gebaut werden muss, stammten 10 bis 20 Prozent von den eigenen Normenorganisationen. «Die Baubranche reguliert sich offenbar selber gerne.» Das zeigt sich auch beim Landesmantelvertrag. Während die meisten Branchen in ihren Gesamtarbeitsverträgen mit rund 50 Artikeln auskommen, benötigt das Bauhauptgewerbe dafür fast viermal mehr.

Auch Forster weiss: Normen und Regeln vermitteln das Gefühl, alles richtig gemacht zu haben, und die Gewissheit, nicht belangt zu werden, sollte es anders kommen als geplant. Solange man sich an eine Norm hält, wähnt man sich rechtlich auf sicherem Terrain. Und wer sich Gesetze und Regeln ausdenkt, verfolgt in den meisten Fällen eine gute Absicht. Man will einen Missstand beseitigen, Klarheit schaffen oder Missbrauch verhindern. «Gute Regeln zu schaffen, ist eine Kunst», sagte Forster. Nicht umsonst befassten sich   Heerscharen von Fachleuten, Beamten, Juristen, Politikern und Vertretern von Interessengruppen mit einem Gesetz, bevor es in Kraft tritt.

Damit ist die Arbeit aber nicht getan. Vom Bundesgesetz über den Landesmantelvertrag oder die interkantonale Vereinbarung bis zum Beschaffungswesen: «Oft steckt der Teufel nicht im Detail, sondern im Vollzug», erklärte Forster.

Dies zeigte sich beispielsweise bei den neuen Vorschriften der SBB zu den Sicherheitsausbildungen von Baustellenpersonal. Sie wurden mit dem Ziel eingeführt, die Sicherheit des Personals auf den Baustellen zu verbessern. Stattdessen haben sie laut dem Infra-Suisse-Geschäftsführer viel Unsicherheit verursacht. In Kraft gesetzt wurden die neuen Regeln am 1. Januar 2016. Diejenigen, die sie innerhalb wie ausserhalb der SBB umzusetzen haben, wurden nach Angaben von Forster nicht um ihre Einschätzung gefragt. Entsprechend schwierig gestalte sich jetzt der Vollzug. Für die Bauunternehmer hätten sich die Vorschriften zu einem ernsthaften Problem entwickelt. Sie befürchteten, aus bürokratischen Gründen nicht mehr für Arbeiten im Gleisbereich zugelassen zu werden. Die Spitze von SBB Infrastruktur habe Infra Suisse Verbesserungen in Aussicht gestellt. Man werde sich der Sorgen der Bauwirtschaft annehmen und gemeinsam nach Lösungen suchen.

«Es gibt einen Grenznutzen der Regulierung», erklärte Forster. Beispiele, wie man mit Regulierung mehr Sicherheit erreichen will und dabei weit über das Ziel hinausschiesst, gebe es zuhauf. So sei es schier unmöglich geworden, die Menge an Dokumenten zu überblicken, die ein Bauunternehmen bei einer öffentlichen Ausschreibung beachten muss. Mit Sorge beobachtet Infra Suisse zudem, wie immer mehr Werkseigentümer von Bauunternehmen verlangen, ihr Personal in Kurse zu schicken. Dort sollen sich die Mitarbeiter für Arbeiten im Graben- und Werkleitungsbau qualifizieren.Diese Kurse werden gar bei öffentlichen Aufträgen als Eignungskriterien herangezogen.

Dass oft allein der Preis den Ausschlag gibt, ist nicht eine Frage des Rechts, sondern der Vergabekultur.

Marc Steiner
Marc Steiner, Richter am Bundesverwaltungsgericht

Wettbewerb eingeschränkt

«Wenn Mitarbeiter bald für jede Tätigkeit bei jedem Bauherrn eine eigene Schulung absolvieren müssen, belastet dies die Unternehmen administrativ und finanziell und schränkt den freien Wettbewerb enorm ein», kritisierte Forster. Solche Kurse seien unnötig: Die Schweizer Strassenbauer seien gut ausgebildet. Forster betonte, nicht jeder Misserfolg, jede Übertretung, jeder Unfall oder Vorfall müsse zwangsläufig in eine neue Regelung, ein neues Gesetz, eine neue Norm oder einen neuen Vertragsbestandteil münden: «Man kann nicht alles regulieren.»

Regeln seien die Basis des gemeinsamen Verständnisses, der Gleichbehandlung und des Vertrauens, erklärte der KBOB-Vorsitzende Pierre Broye. Sie sollen den Bauherren und der Bauwirtschaft ermöglichen, effizient zu arbeiten, und zu Markttransparenz, Innovation und Freiräumen führen. Sie sollen auch für gleich lange Spiesse im Markt sorgen.

Auf der anderen Seite erdrücken zu viele Regeln die gesellschaftliche Freiheit wie auch die wirtschaftliche und technologische Innovation. Das Ziel der Vereinigung der öffentlichen Bauherren lautet deshalb: «So viel wie nötig, so wenig wie möglich». Für den Erfolg einer Regelung ist es laut Broye wichtig, die betroffenen Kreise rechtzeitig und in geeigneter Weise in den Regulierungsprozess einzubinden.

Harmonisiertes Vergaberecht

Weniger ist mehr – so lautet auch die Devise bei der Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (mehr dazu hier). Ein Hauptziel ist es nämlich,
die zersplitterten Beschaffungserlasse von Bund und Kantonen so weit wie möglich zu harmonisieren, wobei die föderale Kompetenzaufteilung beibehalten werden soll. Damit soll auch ein altes Anliegen der Wirtschaft erfüllt werden.

Die heutige heterogene Rechtslage führe zu unnötigen Rechtsunsicherheiten und kostspieligen Verfahren, sagte Broye. Durch diese Harmonisierung komme es zu einer Abnahme der Regelungsmenge, und das Beschaffungsrecht werde anwenderfreundlicher und klarer. Die Unternehmen können künftig einfacher schweizweit Offerten einreichen. Sie werden in allen Landesteilen auf praktisch gleichlautende Regelungen treffen. Das bedeutet: weniger Administrativaufwand, mehr Effizienz und Rechtssicherheit sowie tiefere Kosten.

Der Erfolg des revidierten Beschaffungsrechts hängt gemäss Broye entscheidend davon ab, wie es angewendet wird. Vor allem müsse die Umsetzung des harmonisierten öffentlichen Beschaffungsrechts zwischen den föderalen Ebenen koordiniert werden.

Für den Qualitätswettbewerb

Die KBOB und Bauenschweiz als Dachorganisation der Bauwirtschaft wollen die Beschaffungsstellen und Anbieter bei qualitätsorientierten Vergabeverfahren unterstützen. Dabei soll der Leistungs- gegenüber dem Preiswettbewerb gestärkt werden. In ihren Augen bietet bereits das heutige Beschaffungsrecht einen genügenden Spielraum, die Qualität bei Beschaffungen zu berücksichtigen.

Das revidierte, harmonisierte Gesetz werde diese Möglichkeiten weiter ausdehnen, so Broye. Wichtig sei es, den Spielraum bei der Anwendung des Beschaffungsrechts in konkreten Vergabeverfahren auch zu nutzen.

Dass sich das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen schon heute klar zum Qualitätswettbewerb bekennt, bestätigte Marc Steiner. Er amtet als Richter am schweizerischen Bundesverwaltungsgericht in der Abteilung II, die sich insbesondere mit dem Wirtschaftsverwaltungsrecht befasst. «Richtig ausgelegt, hat das geltende Schweizer Recht einen klaren Qualitätsfokus, und das europäische Recht hat sich in dieselbe Richtung entwickelt.» Bei öffentlichen Aufträgen gewinnt aber in der Regel das Angebot mit dem tiefsten Preis. Bauunternehmen, die sich durch Qualität und Innovation auszeichnen, gehen hingegen häufig leer aus.

Das sei nicht im Sinne des Vergaberechts, erklärte Steiner. «Dass oft allein der Preis den Ausschlag gibt, ist nicht eine Frage des Rechts, sondern der Vergabekultur.» Steiner ortet das Grundübel darin, dass viele Einkäufer im öffentlichen Sektor glauben, die Vergabe an den Anbieter mit dem billigsten Preis werfe bei Vorgesetzten und Politikern wie auch bei der Justiz am wenigsten Fragen auf. Das ändere sich, sobald erkannt werde, dass die Vergabekultur sich durch politische Führung steuern lässt. Das Beschaffungsrecht eröffne den Entscheidungsträgern im öffentlichen Bereich Ermessenspielräume, die es zu nutzen gelte.

Gemäss dem Buchstaben des Gesetzes erhält das wirtschaftlich günstige Angebot den Zuschlag. Dieses Angebot wird anhand von verschiedenen Zuschlagskriterien ermittelt. Die öffentliche Auftraggeberin vergibt wie die Schule Noten, zum Beispiel für Preis und Qualität. Und wie in der Schule zählen gewisse Noten doppelt – es wird gewichtet. Neben dem Anschaffungspreis können auch Lebenszykluskosten kalkuliert werden, womit auch längerfristig relevante Gesichtspunkte berücksichtigt werden können. Gemäss dem Entwurf des Bundesrats für das neue Beschaffungsgesetz soll ausserdem auch die Internalisierung externer Umweltkosten möglich werden.

Günstig heisst nicht billig

Gegen den Preis abgewogen wird insbesondere die Qualität des nachgefragten Produkts. «Die Ermittlung des Angebots mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis anhand aller Zuschlagskriterien ist der eigentliche Sinn und Zweck des Beschaffungsverfahrens», erklärte Steiner. Damit sei das wirtschaftlich günstigste oder vorteilhafteste Angebot definitionsgemäss nicht das billigste. Je komplexer das Projekt, desto wichtiger werde die Qualität.

Mit Applaus verabschiedet wurde Urs Hany, der nach sieben Amtsjahren als Präsident von Infra Suisse den Hut nimmt. Seine Nachfolge tritt Claudio Giovanoli von der Lazzarini AG in Chur an. Der scheidende oberste Infrastrukturbauer rief an der Infra-Tagung seine Berufskollegen auf, in die Politik einzusteigen: «Dort braucht es Fachleute wie  Bauunternehmer, Bauingenieure, Architekten oder Bauführer – Leute mit Sachverstand und einem Sinn für das Machbare.»

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Redaktor Baublatt

Seine Spezialgebiete sind politische, rechtliche und gesellschaftliche Fragen sowie Themen der Raumentwicklung.